קטגוריותאסון מירון

"דו"ח אסון מירון", הפן המשפטי

כמו שכולכם שמעתם, היום התפרסם דו"ח ועדת החקירה הממלכתית לחקר אסון הר מירון.
מטבע הדברים, חלק נכבד מהדו״ח עוסק בהמלצות מערכתיות ורוחביות.
אבל, אנחנו בטוויטר, אז בואו ננסה להבין מה המשמעות המשפטית של ההמלצות האישיות שנכללו בדו״ח הועדה.

קודם כל, חשוב לדעת שועדת חקירה ממלכתית היא ה-"חזקה" ביותר מבין כל ועדות החקירה שמוכרות בדין בישראל.
הלכה למעשה, לועדת חקירה ממלכתית יש סמכויות דומות מאוד לאלה שיש לבית משפט (בחלק מהמקרים החוק ממש מקביל בין שני המוסדות) – היא יכולה לחייב אדם להעיד, יכולה להוציא צו חיפוש ועוד.

אבל, יש בכל זאת הבדל יסודי בין ועדת חקירה ממלכתית לבין בית משפט, והוא במשמעות של המסקנות:
בעוד החלטה או פסק דין של בית משפט מוסמך מחייבים כמובן את כל שאר רשויות השלטון – דו"ח של ועדת חקירה ממלכתית הוא, בסופו של דבר, בגדר של המלצה בלבד. הועדה אינה יכולה לכפות את המלצותיה.

אבל האם באמת מדובר בהמלצות במובן העממי של הדברים, כלומר מעין עצות שהדרג המחליט – הממשלה בענייננו – יכול לקבל ויכול לדחות לפי שיקול דעתו? ובכן, זה לא כל כך פשוט.
למרבה הצער, בג"ץ מעולם לא קבע הלכה ברורה בשאלה עד כמה, ואם בכלל, המלצות אישיות של ועדת חקירה ממלכתית הן מחייבות.

בכתיבה האקדמית מוכרות שתי גישות שונות לשאלה זו:
לשיטתו של יצחק זמיר, שכידוע כיהן כיועמ"ש וכשופט ביהמ"ש העליון (אבל את דעתו בעניין הביע במאמר), המלצות אישיות של ועדת חקירה ממלכתית הן ככלל בעלות תוקף מחייב, "ורק מקרים נדירים וטעמים יוצאים מן הכלל עשויים להצדיק דחיית ההמלצה".

גישה שונה הציג עו"ד אביגדור קלגסבלד, אשר טען כי כפי שהממשלה לא חייבת להקים ועדת חקירה ממלכתית – היא אף לא חייבת לקבל את המלצותיה.
כאמור, בג"ץ מעולם לא הכריע בין שתי הגישות הללו, ולמעשה מעולם לא נדרש להכריע ביניהן, משום שאין תקדים לאי-אימוץ מסקנות אישיות של ועדת חקירה ממלכתית.

כלומר, ככל הידוע לי – מעולם לא התקיים בישראל מצב שבו ועדת חקירה ממלכתית המליצה על מסקנה אישית כלפי ממלא תפקיד כלשהו, ומסקנה שכזו לא יושמה.
בהערת אגב אציין כי עובדה זו עשויה לשמש בסיס לטענה לפיה יישום המלצות אישיות הוא בגדר "נוהג חוקתי" מחייב, אבל זו טענה שיש לה קשיים אחרים.

מכל מקום, אף על פי שאין תקדים מפורש של ביהמ"ש העליון לפיו הממשלה נדרשת ליישם את ההמלצות האישיות של ועדת חקירה ממלכתית – אין ספק שמדובר בהמלצות שיש להן משקל רב מאוד.
דו"ח של ועדת חקירה ממלכתית הוא לא משהו שאפשר לקמט ולהשליך לפח, וידרשו נימוקים טובים להימנע מקבלת ההמלצות.

מבחינה היסטורית, ידענו כמה וכמה המלצות אישיות של ועדות חקירה ממלכתיות כלפי ממלאי תפקידים בדרג ממונה:
בכירים בצה"ל (ועדת אגרנט); ראשי הבנקים (ועדת בייסקי); גורמים משטרתיים (ועדת אור); גורמים בשב"כ (ועדת שמגר השנייה); ועוד.
והיו גם כמה מקרים של המלצות לגבי דרג נבחר.

התקדים המפורסם הוא המלצתה של ועדת כהן, שחקרה את אירועי סברא ושתילה, להפסקת כהונתו של אריאל שרון כשר הביטחון. שרון אכן הועבר מתפקידו ומונה לשר בלי תיק.
המלצה דומה ניתנה על ידי ועדת אור, לחקר אירועי אוקטובר 2000, אשר המליצה שלא למנות שוב את שלמה בן עמי לתפקיד השר לביטחון פנים.

במקרה של בן עמי, לא היתה משמעות מעשית להמלצת הועדה, שכן הקריירה הפוליטית שלו הסתיימה לפני כן.
אלא שכעת נשאלת השאלה: כאשר מדובר בשר, שממונה על ידי ראש הממשלה, אפשר להורות על העברתו מתפקידו. אבל מה לגבי חבר כנסת או להבדיל ראש הממשלה? האם המלצות אישיות הן בכלל אפשריות לגביהם?

נתחיל בחברי כנסת.
למיטב ידיעתי, המקום היחיד שבו ועדת חקירה הטילה אחריות אישית על ח"כים היתה בועדת אור, אז נקבע כי הוכחה "תרומתם" עזמי בשארה ועבד אל-מלאכ דהאמשה לשילהוב האווירה והחרפת האלימות באירועי אוקטובר 2000.
אלא שביחס לשני הח"כים – ועדת אור נמנעה מהמלצות אישיות.

הסיבה לכך, לפי דו"ח הועדה, היתה שמדובר בנבחרי ציבור המייצגים את מפלגתם בכנסת, וכי "במצב זה אין אנו רואים מקום להמלצה אישית".
במילים אחרות, כאשר מדובר בתפקיד שהוא דרג נבחר באופן מהותי (להבדיל משר שממונה על ידי ראש הממשלה) – הועדה בעצם קבעה שאין לה סמכות להמליץ על צעד אופרטיבי.

ומה לגבי ראש ממשלה?
אומנם, בישראל אין בחירה ישירה לראשות הממשלה, אבל יש פער גדול בין ראש הממשלה לבין שר, הן במובן זה שראש הממשלה מקבל את "המנדט" להרכבת הממשלה וממנה את השרים, הן בכך שלא ניתן "לפטר" את ראש הממשלה, והן משום שהתפטרות ראש הממשלה כהתפטרות הממשלה כולה.

זו כנראה הסיבה שגם כאשר הוטלה אחריות אישית על ראש ממשלה – וזה קרה באותה ועדת אור, לגבי אהוד ברק – המסקנה היתה שתפקידו של ראש ממשלה הוא באופן מהותי תפקיד נבחר, ולכן אין מקום להמלצות לגבי כשירותו של ברק למלא תפקיד זה בעתיד (במועד פירסום הדו"ח ברק כבר לא כיהן בתפקיד).

והנה הגענו למה שבאמת מעניין אתכם – ההמלצות לגבי ראש הממשלה נתניהו.
קריאת הדו"ח, בדגש על החלקים שהתייחסו לתיפקודו של נתניהו, מגלה תמונה עגומה מאוד לגביו. לפי הדו"ח, סוגיית קבר הרשב"י הגיע אל שולחנו של נתניהו מספר רב של פעמים, והוא אף קיבל באופן אישי החלטות הנוגעות במקום.

ב-2014 אף נשלחו לנתניהו מכתבים בהם "הודגשו הסכנות החמורות שבקיום הילולת ל"ג בעומר באתר באין גורם אחראי אחד". ח"כ מירי רגב אפילו התריעה "מפני אסון כבד שיביא להרוגים ופצועים רבים".
מכל אלה, ומנתונים נוספים, הסיקה הוועדה שנתניהו ידע בפועל על הסכנה, ולכל הפחות היה צריך לדעת עליה.

בשורה התחתונה, הוועדה קבעה כי "ראש הממשלה בנימין נתניהו נושא באחריות אישית" לאסון, אבל נמנעה מהמלצה אופרטיבית לגביו, שכן "תפקיד ראש הממשלה הוא במהותו תפקיד נבחר, בעל מאפיינים ייחודיים".
נשמע לכם מוכר? נכון, זו בדיוק הרטוריקה של ועדת אור לגבי אהוד ברק.
אבל, מה זה בעצם אומר?

ובכן, בעברית פשוטה, משמעות הדו"ח ביחס לנתניהו היא שהוא אחראי מרכזי לאסון מירון, ואם היה מדובר בממלא תפקיד ממונה – היה מקום להמליץ על העברתו מתפקידו.
עם זאת, בשל היות ראש הממשלה דרג נבחר, ומאחר שאין אפשרות "לפטר" אותו – הוועדה החליטה להימנע ממסקנה אופרטיבית שניתנת ליישום.

האם זהו סוף פסוק?
מבחינה ציבורית, התשובה היא בוודאי לא. ראוי, כמובן, שיתקיים דיון ציבורי נוקב במסקנות כל כך קשות כלפי מי שכיהן כראש הממשלה ב-12 השנים שקדמו לאסון, כמו גם באסון עצמו.
למותר לציין שנתניהו הוא גם זה שמינה אישית, או באמצעות ממשלותיו, את ממלאי התפקידים השונים.

ומה לגבי הפן המשפטי? האם אפשר לעתור לבג"ץ ולדרוש מנתניהו להתפטר מתפקידו על רקע הממצאים הקשים שנקבעו בדו"ח ועדת החקירה הממלכתית?   אז הנה צחוק הגורל:   חוץ מועדת חקירה ממלכתית, הדין בישראל מאפשר גם הקמת ועדת חקירה ממשלתית, כמו זו שהוקמה לאחר מלחמת לבנון השנייה ("ועדת וינוגרד").

באפריל 2007 הגישה ועדת וינגורד דו"ח ביניים, אשר כלל ביקורת נוקבת כלפי ראש הממשלה דאז, אהוד אולמרט. למותר לציין, שהועדה לא גיבשה המלצות אישיות, הן משום שמדובר בדו"ח ביניים, והן משום שעסקינן בראש הממשלה.
אבל, היה מי שהזדרז ועתר לבג"ץ בדרישה להורות לאולמרט להתפטר מתפקידו.

בעתירה נטען כי מסקנות כה חמורות של ועדת חקירה הן מחייבות, ומאחר שאין אפשרות להעביר את רה"מ מתפקידו – עליו להתפטר.
העותר הוסיף וטען כי אף על פי שעל אולמרט לא הוטלה אחריות אישית, שכן מדובר בדו"ח ביניים, התוכן הוא "כה חמור עד כי הוא מייתר את הצורך בקביעתן של המלצות אישיות".

בג"ץ דחה את העתירה הסף, משלל טעמים שאינם מענייננו.
וכעת תשאלו – מי היה העותר הנמרץ, שרוממות מסקנות חמורות של ועדת חקירה כלפי ראש ממשלה על ראש שמחתו?
ובכן, העותר היה לא אחר מאשר מזכיר הממשלה הנוכחי, עו"ד יוסי פוקס. אז, הוא ומעריציו של נתניהו התייחסו אחרת לדו"ח של ועדה חקירה.

מה שמוביל אותנו לסיכום העגום:
טרם חתימת הדו"ח, העירה ועדת החקירה על "תרבות רעה של היעדר משילות ושלטון החוק ודפוס פעולה של דחיינות ושל הימנעות מקבלת החלטות".
נתניהו וממשלתו, שעסוקים בשרידות בגלל אסון אחר, כבד הרבה יותר, כבר לא יעשו עם הדו"ח הנוכחי שום דבר מועיל.
זה עלינו.

קישור לדו״ח המלא:
https://t.co/9L7Vt0eqiQ
בוקר טוב.