לאחרונה, התחדש השיח הציבורי סביב "עילת הסבירות", ושאלת ביטולה.
למרבה הצער, השיח בנושא סובל – שלא במפתיע – משטחיות, פופוליזם וגם הרבה מאוד ספינים. אז בואו נצא למסע היסטורי קצר, כדי להבין למה לעזאזל שופטים מתכוונים כשהם קובעים שמשהו הוא בלתי סביר.
קודם כל, כדאי לדעת שהמונח "סבירות" הוא בגדר המובן מאליו בהרבה מאוד תחומים משפטיים.
למשל, במשפט הפלילי מוכרים מונחים כמו "ספק סביר", "סיכוי סביר להרשעה" או "חריגה מן הסביר".
בדיני הנזיקין, עוולת הרשלנות, שהיא העוולה המרכזית, מבוססת כל כולה על מבחנים של התנהגות סבירה.
אבל, בשיח האקטואלי, כאשר אתם שומעים על "עילת הסבירות" – הכוונה היא לשימוש בעילה זו במשפט המינהלי, כלומר בסכסוך בין פרט לבין רשות מינהלית (בדרך כלל: הממשלה או אחד מגופיה או עובדיה).
בהקשר זה, מדובר בעצם על אחת העילות להתערבות שיפוטית בהחלטה מינהלית. ומה זה לכל הרוחות אומר?
באופן כללי, רשות מינהלית נהנית מ-"חזקת תקינות", כלומר מניחים לטובתה שהיא פעלה כדין. כדי להצדיק התערבות שיפוטית בהחלטה, העותר צריך לבסס עילה לכך.
במרוצת המשפט המקובל – המשפט שירשנו מאנגליה – התפתחו עילות התערבות שונות, ובהן: חוסר תום לב, שקילת שיקולים זרים, חריגה מסמכות וכו'.
על הצדקתן של העילות הללו אין למעשה שום מחלוקת.
המחלוקת, אם היא קיימת, מתרכזת סביב עילה נוספת שפותחה במשפט המקובל ואשר יכולה להצדיק ביקורת שיפוטית על החלטה מינהלית – והיא כמובן עילת הסבירות. עילה זו יכולה להתקיים גם אם כל שאר העילות לא התקיימו, וההחלטה התקבלה בסמכות ובתום לב.
בניגוד למה שאולי נדמה לכם, עילת הסבירות לא הומצאה ע"י אהרן ברק, ואפילו לא בישראל. כאמור, היא "נשאבה" למשפטנו מתוך המשפט המקובל האנגלי, שהיה הבסיס של הדין בעת הקמת המדינה.
ובכל זאת, אם נרצה לצטט הגדרה לעילת הסבירות מתוך פסיקת בג"ץ, נהוג להפנות לדברי שמגר במה שמכונה "פרשת דקה".
באותו פסק דין משנת 1976, סקר שמגר פסיקות אנגליות שראשיתן במאה ה-19, וכן שורה ארוכה של פסקי דין ישראליים, וקבע כך:
יתכן מצב שבו "לשיקולים הרלבנטיים השונים יוחס משקל בפרופורציה כה מעוותת ביניהם לבין עצמם, עד שהמסקנה הסופית הפכה מופרכת מעיקרה ובשל כך לבלתי סבירה לחלוטין".
נתרגם ממשפטית לעברית:
ענייננו במצב שבו השופט משתכנע שאף על פי שמקבל ההחלטה פעל בתום לב, ובגדרי סמכותו – הוא ייחס משמעות שגויה לחלוטין לשיקולים השונים, ולכן הגיע למסקנה שהיא פשוט בלתי מתקבלת על הדעת *מבחינה אובייקטיבית*.
במצב כזה, השופט יפסול את ההחלטה מחמת חוסר סבירות.
באותה פרשת דקה, עמדה לביקורת שיפוטית תקנה שהתקין שר התחבורה.
שמגר הזכיר, למשל, פסק דין של ברנזון משנת 1957, שם נקבע כי "אם ימצא בית המשפט כי חקיקת המשנה היא כה בלתי הגיונית עד שאדם בר דעת לא יעלה על דעתו ששר סביר היה מסוגל לעשותה" – אזי יש מקום לבטל את אותה חקיקת משנה.
כלומר, עוד לפני שכף רגלו של זה שאין להזכיר את שמו, הלא הוא אהרן ברק, שכביכול הוא שהגה את עילת הסבירות כריאקציה למהפך 77' (או קשקוש קונספירטיבי דומה אחר) – עילת הסבירות כבר היתה מושרשת עמוק בשיטתנו המשפטית.
ואם עוד לא השתכנעתם, בואו אספר לכם על שופט ולימים נשיא בשם משה לנדוי.
כיום, שמו של לנדוי שגור בפיהם של דמויות שונות, שמהללים אותו כדוגמה לשופט שידע לכבד את שאר רשויות השלטון – להבדיל, כמובן, מהשטן הגדול ברק. בין השאר, מצטטים אותו כמי שהתנגד לשימוש בעילת הסבירות (ולכך עוד נחזור).
אבל האם לנדוי באמת התנגד לשימוש בעילת הסבירות במשפט המינהלי?
בשנת 1962 כתב לנדוי את פסק הדין בעתירה שהוגשה לבג"ץ, שידועה כיום כ-"פרשת אולפני הסרטה".
באותם ימים, גוף בשם המועצה לביקורת סרטים ומחזות היה צריך לאשר הקרנת תכנים בבתי קולנוע. מאחר שאז טרם היו שידורי טלוויזיה, בבתי הקולנוע הוקרנו גם יומנים, שהיו מעין תכנית חדשות על המסך הגדול.
במסגרת היומן, נכללה גם קטע על פינוי אלים של דיירים שהתגוררו בתל אביב. המועצה פסלה את הקטע לשידור וקבעה כי הוא "פוגע בטעם הטוב ועלול להטעות את הציבור". אולפני הסרטה, שהפיקו את היומן, עתרו לבג"ץ.
לא היה כמובן ספק בדבר סמכותה החוקית המפורשת של המועצה לפסול קטעים לשידור.
לנדוי קבע כי "תחום פיקוחו של בית משפט זה על השימוש בסמכות מינהלית, שיש עמה שיקול דעת, משתרע, כידוע, על בדיקת שיקוליה של הרשות המינהלית, כדי לבחון אם הרשות נתפסה לשיקולים בלתי סבירים או לא הביאה בחשבון שיקולים רלבנטיים".
בדבריו אלה, הסתמך לנדוי על פסק דין של אגרנט משנת 1960.
ולנדוי הוסיף: "אם טעתה הרשות בנוגע למהות השיקולים החשובים לעניין שלפניה – יתערב בית המשפט, אף אם הטעות היתה טעותם של נציגי ציבור".
לגופו של עניין, לנדוי קבע כי המועצה לביקורת סרטים התעלמה מן ההבדל שבין סרט שעשועים לבין יומן חדשות, ולכן הפעילה שיקול דעת שגוי שיש להתערב בו.
נלך קדימה בזמן, אל שנת 1979, ולעתירה שהגיש אדם בשם סער נגד שר המשטרה, בגין סירוב לאפשר תהלוכת הפגנה בירושלים בשל חשש מהפרת הסדר הציבורי.
ושוב, לא היה שום ספק, בטח לא באותם ימים, שלמשטרה יש סמכות לאשר או למנוע קיום הפגנה אשר עלולה להפר את הסדר הציבורי.
הפעם, ברק ישב בהרכב.
פסק הדין של ברק הוא די פשוט: הוא קבע שהמשטרה צריכה לספק כוח אדם כדי לאפשר את קיום ההפגנה, ושמאזן השיקולים שנעשה, ושהוביל לאיסור לקיים את ההפגנה – בלתי סביר, ובטל.
השופט הבא היה לנדוי, שהסכים עם ברק, וקבע שעם כל הכבוד במשימות האחרות שיש למשטרה, היא חייבת להתיר את קיום התהלוכה.
נעצור לשאלת ביניים:
האם לא ברור שהביקורת השיפוטית בכל המקרים שלעיל מבוססת על אותם עקרונות ממש? האם יש הבדל כלשהו בין עילת הסבירות של לנדוי בפרשת אולפני הסרטה, לבין עילת הסבירות של שמגר בפרשת דקה, לבין עילת הסבירות של ברק בפרשת סער?
בכולם, היתה סמכות. ובכולם, נבחנה הסבירות.
אבל לא נצא ידי חובתנו אם לא נזכיר את פסק הדין הידוע ביותר בנוגע לשימוש בעילת הסבירות במשפט המינהלי, הלא הוא "פרשת דפי זהב".
בפסק דין זה, פרס ברק – כדרכו באופן אנליטי וחד – את משנתו בנוגע לעקרונותיה של עילת הסבירות, וגם שב והזכיר פסקי דין רבים מהעבר שבהם נעשה שימוש בעילה זו.
בסיכומם של דברים, ברק קבע כדלקמן:
"ההלכה של בית משפט זה רואה בחוסר הסבירות עילת פסלות העומדת על רגליה היא, ומכוחה ייפסל שיקול דעת מינהלי בלתי סביר, גם אם תוצאה אינה החלטה שרירותית, וגם אם ההחלטה התקבלה בתום לב תוך שקילת כל הגורמים הנוגעים לעניין וגורמים אלה בלבד".
ולמה ברק ראה לנכון לפרוס, משום מקום, יריעה רחבה ו-"לעשות סדר" בנוגע לעקרונותיה של עילת הסבירות, ולשוב ולקבוע אותה כעילה עצמאית לביקורת שיפוטית, גם במקום שבו יש סמכות, אין תום לב, אין שרירותיות וכו'?
הסיבה לכך היא חוות הדעת שכתב הנשיא לנדוי באותה פרשה, שקדמה לזו של ברק.
רבים אוהבים לצטט את הדברים שכתב לנדוי באותו פסק דין, שם הזהיר כי שימוש בעילת הסבירות עלול להביא לכך שהחלטה "תעמוד לבחינה ע"י בית המשפט על פי מבחן אובייקטיבי של מה שנראה לו… בדרך זו נגיע עד מהרה לבחינה עניינית של ההחלטלה מחדש, כאילו מקיים בית המשפט דיון חוזר בנכונות ההחלטה".
מה שפחות אוהבים להזכיר הוא שאחרי שלנדוי קרא את דבריו של ברק, הוא הוסיף: "לאור הסבריו של חברי, נראה לי, שלמעשה עמדותינו אינן כה מנוגדות, ושהמחלוקת מתמצית במידה רבה בעניין שבמינוח".
או, במילים אחרות, גם לנדוי הסכים שהמחלוקת היא הרבה יותר בעולם הסמנטיקה, והרבה פחות בעולם המהות.
גם לנדוי הסכים שקיים "מתחם סבירות", הודה שבחן בעבר האם שיקוליה של רשות מינהלית היו סבירים ואישר שניתן לפסול החלטה בעילה של חוסר סבירות.
לנדוי פשוט רצה להדגיש שמבחן הסבירות אינו האם השופט חושב שהתקבלה ההחלטה הנכונה ביותר, אלא האם התקבלה החלטה שהיא בגדר שיקול הדעת ההגיוני.
ומה כל זה אומר?
זה אומר שכל מי שצווח כיום שמבחן הסבירות שבג"ץ עושה בו שימוש הוא המצאה של ברק, שהומצאה לצרכים פוליטיים, ומעלה על נס את גדולי המשפט שקדמו לו – פשוט מבלבל את המוח. עילת הסבירות מושרשת עמוק במשפט המקובל ובמשפט הישראלי, ולמעשה מעולם לא היתה שנויה במחלוקת.
ערב טוב.
קישורים לפסקי הדין המלאים:
דקה – https://t.co/0M67zBsGcY
אולפני הסרטה – https://t.co/Zn5xiNPiro
דפי זהב – https://t.co/euwOjEA0vt
סער – https://t.co/Ov4HrH54ho