בקרוב מאוד ימלאו עשרים שנה לאחד מפסקי הדין החשובים ביותר שפירסם בג"ץ במילניום הנוכחי – הידוע כ-"בג"ץ הקרקעות", או "בג"ץ הקשת הדמוקרטית המזרחית".
ננצל את העיתוי החגיגי כדי לדבר קצת על פסק הדין הזה, על חשיבותו – וכמובן על ההקשר של השיח האקטואלי.
העובדות המדויקות של פסק הדין הן סבוכות ומייגעות, ולכן אשתדל לפרטן רק באופן כללי, חרף אי-דיוקים הכרוכים בכך:
מרבית הקרקעות בישראל הן בבעלות המדינה, ובאותה עת נוהלו ע"י גוף ממשלתי שכונה "מינהל מקרקעי ישראל". לפי חוק יסוד: מקרקעי ישראל, לא ניתן להעביר בעלות במקרקעין של המדינה.
אבל, יהודים אוהבים ישראבלוף, ולכן במקום להעביר בעלות, המציאו חיה משפטית שנקראת "חכירה". חכירה היא בעצם השכרה לטווח ארוך (מאוד), שבאופן פורמלי לא מעבירה את הבעלות במקרקעין, אבל מעשית הופכת את החוכר לבעלים כמעט לכל דבר ועניין.
סוגיה כללית נוספת שכדאי להכיר היא ייעודן של קרקעות.
לכל קרקע יש ייעוד: מגורים, חקלאות, תעשיה וכו'. כדי לשנות את ייעוד הקרקע, למשל מקרקע חקלאית לכזו המיועדת למגורים, צריך לעבור שבעה מדורי גיהינום תכנוניים.
ואיך שתי הסוגיות הכלליות הללו משתלבות בסיפורנו?
ובכן, כידוע, ארצנו הקטנטונת משופעת בקיבוצים ומושבים, שלהם שטחים חקלאיים.
מאחר שלפי חוק לא ניתן להעביר את הבעלות בקרקע לחקלאים – היא הוחכרה להם, לצרכים שונים הנגזרים מהייעוד החקלאי.
כעת, נשאלת השאלה – מה קרה במצבים שבהם שונה הייעוד של קרקע חקלאית שהוחכרה לחקלאי. המצב הקלאסי לכך הוא רצון של המדינה להפוך את הקרקע מחקלאית לכזו המיועדת למגורים.
ודאי לא תופתעו לשמוע, ששינוי ייעוד של קרקע מחקלאית למגורים – מקפיצה את השווי שלה
מעלה מעלה (צביקה 😢).
באופן היסטורי, המדיניות של המינהל, קרי של המדינה, היתה שאם משתנה הייעוד של קרקע חקלאית, והיא בעצם נלקחת מהחקלאי החוכר – הוא יפוצה לפי שווי זכויותיו בקרקע *לפני* שינוי הייעוד.
בשנות ה-90', המדיניות הזו השתנתה. המדיניות החדשה באה לידי ביטוי בכמה החלטות שקיבל המינהל, ואנו נתמקד באחת מהן – זו המכונה "החלטה 727".
הרציונל המרכזי מאחורי החלטה 727 היה להגדיל את מצאי הקרקעות לבנייה למגורים, באמצעות שינוי ייעוד של קרקעות מחקלאיות לכאלה המיועדות למגורים.
הממשלה, אשר רצתה כאמור להגדיל את הקרקעות הפנויות לבנייה למגורים, בין השאר על רקע קליטת העלייה ההמונית מברה"מ לשעבר, כללה בהחלטה גם פיתוי כלכלי לחקלאים, על מנת שיסכימו לוותר על זכויותיהם כחוכרים. והפיתוי הכלכלי הזה הוא הוא המקום שבו קבור הכלב – כי שיטת חישוב הפיצויים השתנתה.
הפעם, במקום לפצות את החקלאי על שווי זכויותיו בקרקע חקלאית – הוחלט לפצותו בשיעור של 27-29% משווי הקרקע *לאחר* שינוי הייעוד שלה.
כלומר, במקום שהחקלאי יקבל פיצוי על זכויותיו בשטח חקלאי, הוא יקבל פיצוי כאילו היה בעל זכויות (חלקיות) בשטח המיועד למגורים.
וזה הבדל כספי משמעותי.
נגד ההחלטה הזו, והחלטות דומות נוספות שלא אכנס אליהן, הוגשו עתירות לבג"ץ.
הטענה המרכזית של העותרים היתה שהחלטה כל כך דרמטית חייבת להיעשות בחקיקה ראשית של הכנסת, ולא בהחלטה מינהלית. אלא שהטענה הזו דווקא נדחתה.
הטענה שסביבה התקיים הדיון היתה – כמה מפתיע – שההחלטה אינה סבירה.
העתירות הגיעו להכרעה בפני הרכב מורחב של שבעה שופטים, והתקבלו פה אחד, כשאת פסק הדין כתב השופט אור. יש להעיר, כי במהלך הדיונים בעתירות, המדינה חזרה בה והודיעה כי היא עצמה מסכימה שההחלטות בלתי סבירות ובטלות.
אבל בג"ץ ניצל את ההזדמנות לעצב את הדין לעתיד, וכך זכינו בפסק הדין.
אור פתח בהדגשת חשיבות ניהול נכון וצודק של מקרקעי ישראל, שהוא כמובן משאב מוגבל, והם כמו "הגוף" של המדינה. מכאן חשיבותו של המינהל, המשמש כנאמן של הציבור בניהול מקרקעי המדינה, ועליו לנהלם בהגינות, בשיוויון, ותוך הימנעות מאפליה בין מגזרים שונים בציבור.
וזה היה לב העניין.
השאלה שהתעוררה בענייננו היא אפליה בין ההתיישבות החקלאית, לבין מגזרים אחרים.
אור הסכים כי להתיישבות החקלאית יש תרומה רבה לארץ ולמדינה, שראויה להתחשבות.
השאלה היא איך מחלקים את העוגה: האם טובות ההנאה שגלומות בהחלטה 727 עומדות ביחס סביר לזכויות ההיסטוריות של אנשי ההתיישבות?
וכאן מגיע החלק החשוב ביותר של פסק הדין:
אור קובע, לראשונה, שעל הרשות המינהלית לשקול שיקולים של **צדק חלוקתי**, כלומר "חלוקה חברתית צודקת של משאבים".
אור דורש מהמדינה לא לחפש את הפיתרון היעיל, אלא גם הפיתרון הצודק מבחינה חברתית, שכולל התחשבות בערכים, בהגינות, בשיוויון וכו'.
המשמעות היא, שגם אם בהסדר כשלעצמו שערכה המדינה עם סקטור מסוים לא נפל שום פגם חוקי – הוא עלול להיחשב כבלתי סביר אם הוא מקפח סקטורים אחרים.
עם זאת, אור לא מספק הגדרה ממשית לשאלה כיצד על הרשות לשקול את אותו מושג עמום של "צדק חלוקתי". הוא מסתפק בקביעה שיש חובה לשקול אותו.
לגופם של דברים, אור קבע שהחלטה 727 אינה סבירה, משום שהיא פוגעת בצדק החלוקתי: היא מחלקת את נכסי המדינה על בסיס לא שיוויוני, ומפלה לטובה את החקלאים.
התמריץ הכלכלי שניתן לחקלאים, שגוזר את גובה הפיצויים משווי הקרקע לאחר שינוי ייעודה – בלתי צודק, ממספר שיקולים (שלא נתעכב עליהם).
אור מוסיף שגם אם רוצים להכיר בזכויות ההיסטוריות של החקלאים – יש לכמת את שווי זכויותיהם לפי "השקעה ומאמץ", אך לא כפונקציה של שווי הקרקע לאחר שינוי ייעודה למגורים, שהוא ייעוד שלא לשמו ניתנה להם זכות החכירה. לשווי הקרקע כקרקע למגורים – פשוט אין קשר לזכויות ההיסטוריות של החקלאים.
בשורה התחתונה, אור קבע שההחלטה בטלה.
אפשר, כמובן, לחשוב על מנגנון של פיצוי חקלאים שיוותרו על זכות החכירה שלהם, ויאפשרו למדינה לשנות את ייעוד הקרקע למגורים – אך מנגנון הפיצוי שנקבע, שמעניק לחקלאים, באופן מלאכותי, אחוזים רבים מתוך שווי קרקע שייעודה לא חקלאי – אינו צודק.
לפסק הדין של אור הצטרפו כל שאר השופטים: ברק, מצא, שטרסברג-כהן, דורנר, ביניש ופרוקצ'יה.
עד כאן פסק הדין. כעת, הערות ופרשנות.
א. ל-"בג"ץ הקרקעות" היתה משמעות היסטורית עצומה, ובמידה רבה הוא היה נקודת תפנית בחשיבה השיפוטית והממשלתית בנוגע לאופן שבו המדינה מנהלת את מקרקעיה.
ב. המהפכה המרכזית של פסק הדין היתה, כאמור, בהצבתו המונח "צדק חלוקתי" באמצע הזירה.
פסק הדין לא ממש פירש את המונח, אבל הכנסתו לשיח השיפוטי היתה בעלת משמעות אדירה: ביהמ"ש העליון התערב בשיקולים המקצועיים של רשות מינהלית וכפה עליה להתחשב *בהשלכות החברתיות* של הסדרים שהיא עורכת.
ג. לדעתי, בשפה ציורית, אפשר ואף ראוי לקרוא לילד בשמו:
בג"ץ דרש מהממשלה להתחשב גם *ברגשותיהם* של מגזרים וקבוצות אוכלוסיה, שחשו כי ההסדר שעושים עם קבוצה אחרת מקפח אותם ופוגע בהם. המדינה, שהחליטה לפתור את מצוקת הקרקעות בדרך מסוימת, כביכול לגיטימית, נאלצה לחפש פיתרון צודק יותר.
ד. פסק הדין הוא, כמובן, אולטרא-אקטיביסטי, ופסל החלטת מינהל בשל חוסר סבירות. אומנם, המדינה ממילא התקפלה עוד קודם לכן, אבל זה נעשה כמובן בגלל הלחץ השיפוטי והלחץ של המשפטנים המשוקצים במערך הייעוץ המשפטי לממשלה.
בנוסף, בלי פתיחת בג"ץ לעותרים ציבוריים – פסק הדין לא היה בא לעולם.
ה. בדומה לפרשת עמנואל 👇, גם הפעם – "ההגמוניה" היא שהכריחה את גורמי הממשלה לדאוג לשיוויון. איך שלא תסובבו את זה, מי שדאג ל-"מזרחים המקופחים", ומי שמנע תשלום פיצויים מופרזים ל-"חקלאים הפריבליגים" – הוא ביהמ"ש העליון.
אף גוף אחר, בטח לא מפלגה פוליטית, קידם את השיוויון כמו בג"ץ.
שבעה שופטים זעקו "צדק חלוקתי", וקיבלו עתירה שהגישה לא אחרת מ-"הקשת הדמוקרטית המזרחית".
אלא שכל זה לא באמת יעזור. הדמות שעומדת ברקע השרשור הזה, שמפיצה לכל עבר רעל אמוני שמבוסס על הערצה משיחית של דמות אחת, ושנאה ספק-גזענית של סקטורים וגופים ממלכתיים – לעולם לא תשתכנע.
בוקר טוב.
קישור לפסק הדין המלא: https://t.co/2bqTEPUVHG